Основы теоретического характера в рамках установления полномочий органов местного самоуправления в сфере земельных правоотношений имеют свое прочно укрепленное место, отраженное в содержании Конституции Российской Федерации, Земельного кодекса и других нормативных источниках. Согласно статье 9 Конституции, земля и другие природные ресурсы используются и охраняются как основа жизни и деятельности народов, проживающих на территории России.
Полномочия органов местного самоуправления определяются в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, а также уставами муниципальных образований.
Основные полномочия органов местного самоуправления включают:
- Принятие и изменение уставов муниципальных образований, контроль за их соблюдением.
- Создание муниципальных предприятий и учреждений, финансирование их деятельности.
- Установление тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений.
- Установление порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности.
- Организация теплоснабжения и благоустройство территорий.
- Участие в охране общественного порядка.
- Осуществление международных и внешнеэкономических связей.
Законы субъектов Российской Федерации могут перераспределять полномочия между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, но только на срок не менее срока полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации.
Современные подходы к определению понятия «полномочия органов местного самоуправления» рассматривают с точки зрения различных теоретических концепций. Одна из них – теория свободной общины, основанная на ограничении вмешательства государства в дела общины и признании права населения на заведование местными делами. Ее придерживались известные ученые, как например сами разработчики – К.-Ф. Гербер, Г. Аренс, О. Лабанд, Э. Мейер и другие. В основе концепции, по утверждению Е.С. Горбатюк лежит так называемое«естественное и неотчуждаемое право общин на самоуправление, обоснование ограничения вмешательства государства в дела общины».
Апологеты концепции свободной общины считают, что есть определенная зона, территория, где «каждый человек является членом сообщества, ценности которого зиждутся не только на совместном проживании, но и на общих задачах, интересах и духовной близости». Сторонники выделяют значимость такого принципа как неприкосновенность общины, тем самым отстаивают ее право на самостоятельность без вмешательства со стороны государства, оставляя за ним лишь контроль за соблюдением местными органами самоуправления своих полномочий при ведении деятельности.
Правовед Е.С. Горбатюк в своей научной работе пишет: «идейная основа концепции свободной общины не была реализована на практике, но послужила отправной точкой для развития научных и теоретических обоснований самоуправления». Сохраняя независимость, сторонники столкнулись с тем, что «полная независимость общин невозможна из-за необходимости взаимосвязи с другими общинами и государственными органами».
Как отмечал Иванов В.А., «минусом теории можно считать определенное смешение местного самоуправления с другими институтами гражданского общества. Следует обратить внимание на тот факт, что последние непостоянны, а существование местного сообщества обязательно, то есть государственная деятельность не дополняется, а заменяется, а иногда подменяется».
Согласно такой теории, теоретиками выделяются четыре ветви власти: законодательную, исполнительную, судебную и муниципальную, признавая их равными.
Есть и иная, хозяйственная концепция местного самоуправления. Данная теория акцентирует внимание на проблеме полномочий МСУ. По мнению ее сторонников, организация местной власти возникла «в результате постепенного развития теории свободной общины и ее адаптации к сложным правовым отношениям между участниками общественной жизни и повышению роли государства как регулятора этих отношений в историческом развитии».
Иванов В. А. пишет так: «Главный ее элемент действия в том, что население, действуя через местное самоуправление, является основой гражданского общества, и поэтому местное самоуправление является негосударственным явлением по своей природе, обладающим собственной компетенцией в вопросах, не касающихся политики, и, следовательно, находящихся вне интересов государства. В то же время проблемы политического характера решаются государством, а местное население отстраняется от принятия решений.
Помимо названных, есть еще и теория общественная. Автор научной работы Шуба К.Д. заявлял насчет такой теории следующее: «сторонники «общественной» теории неоднократно предпринимали попытки составить список дел, подведомственных органам местного самоуправления, которые по существу отличались бы от дел государственного управления».
Однако, несостоятельность такого подхода выразилась в том, что практическое его применение оказалось весьма несуразным; это проявилось в сложности отграничения дел местных от дел государственных, зачастую из-за того, что регулируемые отношения одни и те же.
Наряду с перечисленными, заняла свое место и государственная теория самоуправления, которая была разработана Лоренцом Штейном и Рудольфом Гнейстом. Батычко В.Т. по данной теме высказался так: «сущность данной теории состоит в том, что органы местного самоуправления являются, по существу, органами государственного управления, что их компетенция является не какой-либо особенной, самобытной, естественной, а целиком и полностью создается и регулируется государством».
В продолжение темы о понимании полномочий органов МСУ стоит отметить и точку зрения Кравцовой О.А.: «определение понятия «полномочия» в российском законодательстве отсутствует, однако оно широко используется во многих нормативных правовых актах, начиная с Основного закона государства, иных федеральных конституционных законах, федеральных законах, и заканчивая муниципальными правовыми актами».
Организация местного самоуправления в России требует четкого определения законодательных полномочий местных органов и разработки конкретных параметров организационных форм местного самоуправления. Для решения организационных, экономических, правовых и других вопросов необходимо определить сферу компетенции местных органов, разработать механизмы их ответственности, сделать документы местных властей более доступными для жителей муниципалитетов, расширить возможности участия населения в работе местных органов и так далее. Полномочия органов местного самоуправления играют важную роль в обеспечении самостоятельного решения населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью. Ясно, что в общем-то они включают в свое число создание муниципальных предприятий и учреждений, установление тарифов, организацию тепло- и водоснабжения, а также утверждение генеральных планов и программ развития, однако, есть наиболее интересная для нас категория – полномочия в сфере земельных отношений.
Экспертное мнение подготовил ведущий рубрики «Вопросы права: взгляд эксперта»
кандидат юридических наук, доцент кафедры теории права и государственно-правовых дисциплин ВИУ РАНХиГС Сергей Латышев